「도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법)」의 제정 이유는 "1970년대 이후 산업화 ㆍ 도시화 과정에서 대량 공급된 주택들이 노후화됨에 따라 이를 체계적이고 효율적으로 정비할 필요성이 커지고 있으나, 현행 재개발ㆍ재건축사업 및 주거환경개선사업이 각각 개별법으로 규정돼 이에 관한 제도적 뒷받침이 미흡하므로 이를 보완해 일관성 있고 체계적인 단일ㆍ통합법을 제정하려는 것"이다. 따라서 도시정비법은 단일ㆍ통합법으로 도시환경을 개선하고 주거생활의 질을 높이는 데 그 목적이 있는 것이다(제1조).
따라서 도시정비법의 가장 큰 특징은 도시정비사업을 진행하는 정비계획의 수립 및 정비구역의 지정을 공공이 수행함으로써 사업 방식은 체계성을 갖게 된다. 정비구역 내에 거주하는 토지등소유자는 도시정비법의 절차에 따라 사업을 진행하므로 일반적으로 사업시행자인 사업 주체를 토지등소유자라 할 수 있으나, 일정 조직을 구성해 사업을 시행해야 하는 점을 고려할 때 실질적인 사업시행자는 조합이라 봐야 타당할 것이다.
사업 추진 주체인 사업시행자는 시행 방법에 따라 다른 구성행태를 띄게 되는데, 사업 방법은 주거환경개선사업과 재개발ㆍ재건축사업으로 구분하고 일반적으로 주민이 직접 사업시행자가 되는 재개발과 재건축사업이 도시정비사업의 주축을 이루므로 재개발ㆍ재건축사업을 중심으로 사업시행자를 살펴볼 필요가 있다.
재개발사업에 있어 사업시행자는 조합이 시행하거나 조합이 조합원의 과반수의 동의를 받아 시장ㆍ군수, 토지주택공사, 건설업자, 등록사업자 또는 대통령령으로 정하는 요건을 갖춘 자와 공동으로 시행하는 방법과 토지등소유자가 20인 미만인 경우 토지등소유자가 시행하거나, 토지등소유자의 과반수의 동의를 받아 시장ㆍ군수 등, 토지주택공사 등, 건설업자, 등록사업자 또는 대통령령으로 정하는 요건을 갖춘 자와 공동으로 시행하는 방법이 있다.
재건축사업은 조합이 시행하거나 조합이 조합원의 과반수의 동의를 받아 시장ㆍ군수, 토지주택공사, 건설업자 또는 등록사업자와 공동으로 시행할 수 있다지만 현실에서 주로 활용되는 방법은 조합이 시행하거나 시장ㆍ군수 등이 시행하는 것이라 할 수 있다.
그러나 시장ㆍ군수 등이 사업을 시행하는 데는 한계가 있고, 도시정비법의 체계상 재개발사업의 경우 임대주택, 재건축사업의 경우 재건축초과이익환수제도 등으로 인해 토지등소유자가 부담하는 부분을 직접 공공이 부담하는 것은 도시정비사업의 한계로 초기부터 시장이 사업에 개입하는 것은 거의 불가능하다. 따라서 도시정비사업의 사업시행자는 조합이라 할 수 있다.
조합은 법에서 정하는 요건을 충족해 사업을 진행하게 되지만 몇 가지 한계에 부딪히게 되고, 그 한계의 끝은 사업지에 대한 사업성이라 할 수 있다. 현 법체계상 사업성 분석의 책임을 정비기본계획의 수립권자에게 명확하게 부여하지 않아 불확실한 사업성으로 주민 간 갈등만 증폭되고, 공공은 자신이 수립한 정비기본계획을 스스로 부정하는 행태로 정비구역 해제 등에 있어 방관자적 자세를 취하고 있으므로 도시정비사업의 사업성은 궁극적인 문제이다.
사업이 진행되면 공공은 도시정비법에 따라 적극적으로 사업시행자에 대해 협조를 해야 하지만 공공은 도시정비법의 제정 이유를 망각하고 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「건축법」, 「주택법」 그리고 조례 등을 들어 정상적인 사업 진행을 힘들게 하고, 민원처리 우선원칙을 세워 피허가권자인 사업시행자를 방관한다.
도시정비사업은 국가가 필요로 해서 제정한 법으로 제정 이유와 도시정비법 제1조에서 그 목적을 분명히 함에도 불구하고 공공은 여러 이유를 들어 무분별한 정비구역지를 양산해 냈고, 사업 지연이나 주민 갈등의 원인을 토지등소유자나 사업시행자에게 돌려 사업비를 해제하고, 주택가격의 상승으로 인한 부동산시장의 혼란이 도시정비사업에서 야기된 것처럼 그 책임을 전가하는 형국이다.
주택가격의 상승요인은 다양하지만 결국은 수요와 공급의 불균형에서 야기되는 것으로 주택가격의 혼란의 원인이 어디에서 발생하는지에 대한 분석이 우선돼야 하며 한편으로 공공이 수립한 정비기본계획에 대한 분석도 뒷받침돼야 한다. 법에서 주택시장의 혼란 방지를 위해 순차적 사업 진행에 대해 언급돼 있음에도 불구하고, 공공은 정상적인 사업 진행을 위한 수단을 고려하기보다 사업지의 약점이 노출되는 경우 정비구역의 해제 등의 방법을 통해 정책의 과오에 대한 책임을 회피한다.
사업시행자는 도시정비사업을 도시정비법의 제정 이유와 법에서 정하는 목적에 따라 사업을 진행하며, 사업 진행 간 부족한 역량에 대해서는 다양한 방법을 통해 습득한다. 하지만 현실적으로 공공이 수립한 정비기본계획의 정당성을 확보하지 못하다 보니 사업시행자에 대한 역량 강화를 위한 방법도 부족해 사업이 장기화하는 원인이 되기도 한다. 또한, 사업시행자는 사업을 진행하면서 외부로부터 다양한 압력을 받게 되는데 그 중 대표적인 것은 사업시행 간 발생하는 제반 사항에 대해 원인자부담원칙을 적용해 사업시행자에게 부담시키는 부분에 대한 최소화 부담이다. 따라서 도시정비사업은 주택가격이 상승해 마치 토지등소유자가 이익을 보는 듯한 구조로 보일 때 사업이 잘 운영된다 할 수 있으나, 거주개념으로 접근할 때 주택가격의 상승은 새로운 주택을 제외한 일반적인 주택에 대한 가격상승 작용을 해 인상의 의미는 그리 크지 않다.
사업시행자는 도시정비법을 통해 새집을 짓고, 새집을 지어 이익을 보는 경우도 발생하나 이는 시장구조에 대한 문제로 이에 대한 해결은 정부에서 해야 하고, 사업시행자는 프리미엄을 제외한 새로운 부분에 대한 사업성으로 사업을 진행하는바, 도시정비법은 제정 이유와 이 법의 목적에서 나타난 바와 같이 사업시행자가 추구하는 도시정비사업이 정상적으로 진행되도록 공공이 사업시행자에 대한 서번트가 돼야 한다.
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기사최종편집일: 2025-08-14 10:24:38
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